强化对投资项目的审计监督，青岛投资项目监督管理办法

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国家法律体系在规范政府投资工程的“标前行为”时，采取的是严格的环环相扣的“行政许可”制度。没有经过“立项”的建设工程就不可能取得“规划用地许可”，没有取得“建设用地许可”就不可以办理“建设工程规划许可”，拿到了“建设工程规划许可”，完成了必须的工程前期材料的准备（在这里我们不讨论勘察、设计等环节），你才可以去参加“建设工程招投标”。可以说“标前管理阶段”的法律法规规定是明确的，管理程序、管理主体、管理手段规范而有序，严格而有效。

招投标管理阶段

2000年1月1日开始施行的《中华人民共和国招标投标法》规定的“招投标活动”的行政监督管理主体为：

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由国务院规定的有关行政监督部门。2003年1月1日开始施行的《中华人民共和国政府采购法》规定：各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门培卜依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。《国务院办公厅印发关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国发办〔2000〕34号）第三项规定：“对于招投标过程（包括招标、投标、开标、评标、中标）中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。”国家工商行政管理局1998年出台的《关于禁止串通招标投标行为的暂行规定》中第五条规定：“违反本规定第三条、第四条的规定，进行串通招标投标的，其中标无效。工商行政管理机关可以依照《反不正当竞争法》第二十七条的规定，根据情节处以一万元以上二十万元以下的罚款。构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。”2001年6月1日开始实施的《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》（建设部令第89号）第四条明确规定：“国务院建设行政主管部门负责全国工程施工招标投标活动的监督管理。”参与“招标投标活动”监督管理的主体之多，是其他任何行政管理领域不可多见的，形成了配镇穗“龙多不治水”的局面。大家都可以管，但谁也不知道自己在“招投标活动”中该怎么样去管。正是这种大家都可以管而大家都不认真管的行为，造成了“招投标活动”中产生的管理信息积累不起来也流转不下去，使得“招投标管理阶段”和“标后管理阶段”脱节，形成管理断层的现象。

标后管理阶段

（一）存在的问题

说起来参与标后管理的主体也不少。第一是业主单位，每一个建设工程的业主单位都是工程质量的第一要求人，他们派驻的业主代表时时刻刻在监督施工人员的行为，希望自己的建设工程能得到质量、工期的保证。现在不少地方实行由政府组成部门组建专门单位来管理政府投资项目工程建设的“政府投资项目工程代建制度”，以投资业主的身份直接管理工程建设活动的模式。第二是纪检监察部门，为了防止工程建设领域管理人员腐败现象的发生，纪检监察部门监视建设工程运作工程的每一个环节，监视业主代表和施工单位的每一次接触，以保证思想上、行为上的清正廉洁。第三是监理公司的代表，他们也是通过招投标确定，受雇于甲方（业主方）专门监督施工行为旅运的。法律要求他们必须对施工单位的一切行为进行监督管理，以保证建设工程的安全、工期、质量及资金投入达到施工设计图纸和工程整体设计的要求。有了这么多的部门、单位对工程建设行为进行监督检查，人们为什么还对建设工程质量不放心呢？为什么发生在施工场地上的违法违规行为还是屡见不鲜呢？为什么建设工程质量还是经常出问题而事故频发呢？仔细看一看我们不难发现这些管理主体职能的局限性。业主单位的管理，也是我们常说的“甲方代表”管理，依据是《合同法》和“建设工程施工合同”，他和施工单位的关系是权利平等的“民事关系”，在很大程度上他最关心的是工程建设的进度和完成工期。如果不是实行代建制的话，“甲方代表”不可能具有建筑施工专业技术优势，管理也不可能是明察秋毫的。纪检监察部门的管理，依据是党章和党规党纪的规定，对象是党员干部和国家工作人员。其对施工单位的施工行为没有法律上的发言权。监理单位的管理，依据施工规范、国家、行业及部门标准，投标文件的要求、对工程建设的质量、安全、工期负责。他是受聘于业主，依据和业主的监理合同开展管理工作，根据施工规范、施工合同和图纸管理施工行为。监理同时也是通过“招投标”确定的，本身也存在“滥竽充数”的可能性。施工企业的内部管理，按照国家规定施工、按照投标文件承诺完成标的，按照《劳动法》、《合同法》等管理自己的队伍。但内部管理是为企业自身服务的，其不可能主动暴露自身的问题。有的地方还成立了名目繁多的“工程建设指挥部”，试用行政的影响力来清除不利于工程建设的行为。

（二）原因分析

所有这些管理部门和单位，他们对发生在施工现场的违法违规行为（“借用他人资质做工程”、“违法将工程分包、转包给不具备资质的单位和个人”）都不具有行政管理权和处罚权，所以，违法者不可能承担违法责任。当一个单位的违法违规行为不怕被发现或被暴露的时候，它就会为所欲为了。这就是“借用他人资质做工程”、“违法将工程分包、转包给不具备资质的单位和个人”等行为屡禁不止的原因所在。那么我们的“建设行政执法”部门在干什么呢？由于隶属主管部门不同和执法范围的委托限制等种种原因，目前的“建设行政执法”主要还只能对建设工程是否领取“建筑工程施工许可证件”进行执法检查。“借用他人资质做工程”、“违法将工程分包、转包给不具备资质的单位和个人”的行为，虽然是《中华人民共和国招标投标法》第五十四条和五十八条明令禁止的，但它们的形成实施却是在完成了“招投标活动”以后的施工建设阶段，也就是“标后管理阶段”。要想发现这两种违法违规行为，必须要有“招投标活动管理”方面中标人承诺的资料（如：项目部技术人员组成、主要施工设备配备、主要施工技术措施等）。由于“招投标活动管理”阶段的管理者没有向下一阶段管理者传递管理信息的“法定”义务，“标后管理”失去了依据也就无法有针对性地展开了。再者，有关法律法规中规定这两种违法行为的当事人所负的法律责任，有很大的部分是要体现在“招投标活动阶段”的。如：《中华人民共和国招标投标法》第五十四条中规定：“投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效，……情节严重的，取消其一年至三年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告”等。而这两种只有在“标后管理阶段”才能发现的违法行为由于主管部门不统一，发现了违法行为的管理者无法把管理信息顺畅地反馈到“招投标管理主体”面前去，违法者也就不可能在以后的招投标活动中承担“取消其一年至三年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告”的“法律责任”，使得法律条文变成了一句空话。从法定程序上看，“借用他人资质做工程”、“违法将工程分包、转包给不具备资质的单位和个人”的违法行为的发生有这样的特点，即在“招投标活动阶段”以提供书面材料供评标机构、人员审核获取“中标资格”，在“标后管理阶段”不按照原来提供的“投标文件承诺”落实施工、监理队伍。用“真材料”骗，用“假队伍”做。这是利用了目前国家工程建设管理体制流程上的某些疏漏和程序管理上衔接不紧密而实施的违法违规行为。

（三）完善标后监督管理机制的建议

在“依法治国”的今天，不断完善工程建设管理的法律体系，不断整合相邻法的管理宽度，堵塞管理漏洞和主动占领法律空白区指日可待。就目前来看，各管理主体如何在现有的法律法规框架内加强衔接主动配合，是工程建设管理部门必须要考虑的问题。1.国家应该从合法、方便、高效的角度来明确建设工程“招标投标管理”的主管部门，使之能同时负有对建设工程招标投标阶段、施工建设阶段行使合法的、统一的行政管理、监督、处罚权；2.在现有条件下，应该由有关职能部门作出规定，明确招投标活动中形成的中标单位的各种承诺（项目部组成、技术人员构成、技术设备投入、主要技术措施、文明、安全施工承诺等），必须作为“施工合同”的一部分，以书面的形式在领取“建筑工程施工许可证”时一并交予地方“建设行政主管部门”和受建设行政主管部门委托的“建设行政执法部门”；3.地方“建设行政执法部门”依据国务院2000年1月公布实施的《建设工程质量管理条例》和工程建设施工合同中的有关规定，对在建工程建设项目实施常态化执法检查，（本条例授权建设行政主管部门可以约束参与工程建设的建设、设计、施工、勘察、监理五方责任主体）有权采取下列措施：（1）要求被检查的单位提供有关工程质量的文件和资料；（2）进入被检查单位的施工现场进行检查；（3）发现有影响工程质量的问题时，责令改正。4.地方“建设行政执法部门”必须随时将城建监察中发现的参建五方责任主体违反《建设工程质量管理条例》、《中华人民共和国招标投标法》的问题和处理情况向建设行政主管部门汇报。5.建设行政主管部门应就有关问题依法处理的结果，特别是影响到违法行为人今后“投标活动”的处理结果，要及时通报建设工程“招标投标管理部门”。使“建设行政执法管理”的成果便于“招标投标管理部门”在管理过程中落实和运用。6.在建设工程竣工验收时，增加“建设行政执法管理部门意见”，将工程建设全过程纳入建设执法管理范围。

综上所述,要达到完善政府投资项目工程建设标后监督管理机制，以杜绝建设工程领域“借用他人资质做工程”、“违法将工程分包、转包给不具备资质的单位和个人”的违法行为的发生的目的，须做好各管理主体在现有法律法规框架内的衔接配合工作，避免出现“龙多不治水”的局面。

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