公路ppp政策，公路ppp项目注意事项

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1. PPP项目“两招并一招”的相关规定

PPP项目所谓的“两招并一招”指的是，将选定社会资本方的招标程序与选定设计、或施工承包、或设计施工总承包（EPC）的招标程序合二为一。关于PPP项目的“两招并一招”具有相关的文件规定。

（1）《招标投标法实施条例》的规定

根据《招标投标法乎模基实施条例》第九条第一款规定，“除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：

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（三）已通过招标方式选定的投许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供。”适用此规定，必须先满足“招标方式”和“特许经营项目”两个前提条件，非特许经营的PPP项目并不适用此条款的规定。

（2）财政部PPP政策文件规定

根据财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金 [2016]90号）规定，“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条的规定，合作方可以不再进行招标”。

（3）发改委相关规定

根据发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资[2016] 2231号）规定，“依法通过公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判等方式，公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。其中，拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方”。

（4）交通运输部相关的政策规定

2017年11月22日施行《收费公路政府和社会资本合作操作指南》（交办财审〔2017〕173号）第二十一条第二款规定：“项目实施机构应当接受具备投融资能力的潜在社会资本方参与投标，不得将具备设计或施工资格能力作为参与投标的强制性条件。对于具备设计或施工资格能力的社会资本方，或者自身不具备设计或施工资格能力但联合了具有相应资格能力的设计或施工单位共同组成联合体投标的社会资本方，中标后可以不再对设计或施工任务进行招标。对于不具备设计或施工资格能力的社会资本方，应当允许其中标后依法对设计或施工任务进行招标。”

2.公路PPP项目 “两招并一招”的现实需求

在新建与改建公路PPP项目中，一般均包含公路工程建设相关内容，项目资金主要用于工程建设成本支出，并且工程建设质量也是项目运营的关键因素。在当前阶段，公路设计施工企业是公路PPP项目社会投资人的主力军，单纯的财务投资人单独作为公路PPP项目社会资本方非常少见。公路设计施工企业的优势在于公路建设，其参与作为社会投资人的主要目的和动力就是作为公路项目的设计人、施工人或者设计施工总承包人。公路设计施工企业同时作为社会投资人和设计施工人，负责公路PPP项目的融资、建设、运营等全过程，有利于降低交易成本、有利于公路PPP项目全生命周期的风险管理，最大效应地满足公路PPP项目需求和目标。

3.公路PPP项目“两招变一招”的程序瑕疵

“两招并码弯一招”是两次招标程序的合二为一，目的是提高政府的采购效率，并非省略了选择设计施工的招标程序。因此，“两招并一招”并不违反《招标投标法实施条例》等相关规定。但是，若在竞争性磋商等其他非招标方式下采用“两招并一招”的方式，则可能应为PPP项目工程属于强制招标范围而存在合法性风险。

另外，“两招并一招”的操作程序上还存在两方面的瑕疵：一是在公路PPP项目社会资本方招标投标过程中的“合同谈判环节”问题；二是在公路PPP项目社会资本方招标中采用EPC（设计施工总承包）方式中的程序衔接问题。

（1）“两招变一招”中“合同谈判环节”的问题

在招标投标的程序中，是不允许在中标候选人公示、发出中标通知书后再进行合同谈判的。在2011年《经营性公路建设项目投资人招标文件示范文本》（2011年版岁谨）增加了“合同谈判”这一环节。具体为：在招标人与中标人签订投资协议前，或者招标人与项目公司签订特许权协议前，签约双方可在遵循下列原则的前提下进行合同谈判：1）签约双方不能对投资协议和特许权协议的实质性内容（包括投资规模、技术标准、项目通车时间、项目建设质量、未来运营承诺等）进行谈判；2）谈判内容仅限于投标人在投标文件中写明的对投资协议和特许的条款的建议，或者在投资协议和特许权协议中尚需进一步明确的事项。

2017年《收费公路政府和社会资本合作操作指南》第二十四条规定，“”公示结束后，项目实施机构可根据需要组织项目谈判小组，必要时邀请第三方提供专业支持。谈判小组按照候选社会资本方的排名，依次与候选社会资本方进行合同确认谈判，率先达成一致的即为中选社会资本方。项目实施机构应与中选社会资本方签署确认谈判备忘录，并根据信息公开相关规定，公示相关信息。”第二十五条规定，“谈判确定的合同文本及相关文件不能与实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及招标文件中已明确不得变动的核心条款发生实质性变更。”

如果单纯招社会资本合作方，增加这一“合同谈判环节”具有合理性，在“两招并一招”的情况下，就需要进一步明确哪些是“实质性内容”，增加这一“合同谈判环节”是否合规合法还需要进一步的研究。

（2）公路PPP项目“两招并一招”中EPC（设计施工总承包）方式问题

2008年1月《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》第七条规定，“”需要进行投资人招标的经营性公路建设项目应当符合下列条件：（三）已经编制项目可行性研究报告”。

2017年《收费公路政府和社会资本合作操作指南》第十六条规定，“项目实施机构向本级人民政府上报项目实施方案申请联合评审。通过实施方案联合评审并经本级人民政府批准后，由项目实施机构按照相关规定组织开展社会资本方选择工作”。这条规定说明是在工程可行性研究报告经批准、实施方案经联合评审以及本级人民政府批准后，可以开展社会资本方选择工作。

2015年8月1日起施行《公路工程设计施工总承包管理办法》第五条第三款规定，“工程总承包招标应当在初步设计文件获得批准并落实建设资金后进行”。

公路PPP项目的社会资本方的选择是在工可批准后即可以开展，但公路设计施工工程总承包必须在初步设计批准后才能开展。如果在工可批准后开展社会资本方的招标时，通过“两招并一招”的方式确定社会资本方可以实施设计施工总承包（EPC），这时与2015年8月1日起施行《公路工程设计施工总承包管理办法》是相矛盾的！

当然，这个问题也是好解决的，在公路项目初步设计批准后再开展社会资本方的招标，就能解决这一问题。事实上，公路项目初步设计批准之后，对于政府方控制投资规模是非常有利的！

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